FÁBIO BARBOSA CHAVES

(orientador)

RESUMO: O direito de propriedade foi elevado a um status de grande importância, previsto no texto constitucional como garantia fundamental, desempenhado de modo específico e ilimitado para atender a sua função social. O posicionamento em vigor evidencia que a propriedade não existe em si mesma, passando a ter como base a sua funcionalidade, especialmente com relação aos aspectos de ordem econômica. Neste contexto, a proposta do presente trabalho é demonstrar que o Registro Imobiliário constitui um relevante mecanismo de evolução e concretização do direito à moradia digna. A estrutura constitucional, legal e infra legal, no que se aplica à efetivação do direito à moradia, como espécie de direito fundamental, somados aos regramentos específicos aplicados aos programas de regularização fundiária e habitacionais, oferece condições normativas para o cumprimento deste múnus. Constata-se, não obstante, carência no que se refere à práxis, aliada aos costumes e tradições aplicadas à transferência imobiliária. 

Palavras-chaves:Registro de Imóveis. Segurança Jurídica. Direito à Moradia. Direito de Propriedade.

ABSTRACT: The right to property was elevated to a status of great importance, provided for in the constitutional text as a fundamental guarantee, performed in a specific and unlimited way to fulfill its social function. The current position shows that the property does not exist in itself, starting to be based on its functionality, especially with regard to economic aspects. In this context, the purpose of this paper is to demonstrate that the Real Estate Registry is an important mechanism for the evolution and implementation of the right to decent housing. The constitutional, legal and infra-legal structure, as it applies to the realization of the right to housing, as a kind of fundamental right, added to the specific rules applied to land and housing regularization programs, offers normative conditions for the fulfillment of this function. However, there is a lack of praxis, together with customs and traditions applied to real estate transfer.

Key word: Property Registration. Legal Security. Right to Housing. Property right.

INTRODUÇÃO 

A administração pública da propriedade imóvel urbana, no território brasileiro, possui uma gestão de alta complexidade. Por um lado, as regras gerais para o seu ordenamento, parcelamento e registro são de competência da União (art. 22 do texto constitucional), por outro lado, a disciplina específica de uso do solo é de competência do município (art. 30 da CF). Os estados, por sua vez, através de suas organizações judiciárias, possuem competência para realizar o registro público da matrícula e de todas as transferências do título de propriedade do imóvel. 

Nesse contexto, a preocupação do presente trabalho é analisar como o Estado brasileiro vem disciplinado e regulando a propriedade imóvel urbana das áreas de urbanização já consolidadas. Noutras palavras, como o Brasil, em suas três esferas federativas, vem gerenciando a propriedade imóvel urbana.

O registro da propriedade e quaisquer atos envolvendo sua transferência ou oneração têm sido objeto de operacionalização pelos cartórios de registros de imóveis, que são fiscalizados e administrados pelo Poder Judiciário. A administração da propriedade imóvel, sobretudo a urbana, assume relevância elementar ao se considerar que a desigualdade patrimonial constitui um dos maiores desafios da contemporaneidade, e que a referida desigualdade é mais intensa, e até mesmo mais injusta, que a desigualdade de renda.

Pode-se dizer que, no campo da acumulação de patrimônio, a questão imobiliária ocupa lugar relevante, haja vista que a sua transferência e acúmulo de terras faz com que extensos territórios de cidades sejam alvos de monopolização por grupos sociais, que, por vezes, criam redes sociais de proteção mútua e, assim, a desigualdade de patrimônio imobiliário urbano acaba por culminar também em outras desigualdades. Contudo, tal cadeia de retroalimentação de desigualdades não será objeto deste estudo. Nosso enfoque será bem mais modesto, visando os desafios a serem enfrentados para a modificação da atual estrutura de registro da propriedade imóvel urbana.

1.O DIREITO DE PROPRIEDADE E O DIREITO À MORADIA NO AMBIENTE URBANO

Todos têm o direito de possuir algum lugar adequado para viver e usufruir. Isto significa que todas as pessoas têm o direito humano de usar e dispor de uma moradia segura e confortável, localizada em um ambiente saudável que promova a qualidade de vida dos moradores e da comunidade (MENDES, 2018). Tal garantia é evidenciada na legislação mundial e é exteriorizado através de duas premissas fundamentais, o direito à moradia e da propriedade.

O direito à moradia foi formalmente consagrado na Constituição Federal de 1988, como um direito social, conforme se denota da Emenda Constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000, pelo qual toda pessoa humana merece viver em um padrão de vida adequado. Uma vida adequada não engloba somente um teto sobre quatro paredes, é algo maior: abrange segurança da residência, disponibilidade de serviços públicos (como tratamento de água e energia elétrica), preços acessíveis, localização de fácil acesso, fácil acesso à cultura, etc (MORAES, 2020).

Sobre o tema, Gilmar Mendes aduz:

A Constituição brasileira elenca a “moradia” como direito social (art. 6º), mas também indica que esta está incluída entre as “necessidades vitais básicas” do trabalhador e de sua família (art. 7º, IV). Aponta, ainda, a “moradia” como política pública e estabelece a competência comum da União, dos Estados e dos Municípios para promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (art. 23, IX). (MENDES, 2017, p. 1108).

Nesse sentido, o direito à moradia ampara uma série de outros mecanismos jurídicos que detêm a função de propiciar um local adequado e digno para todos as pessoas q suas familiar (MORAES, 2020). Pode-se dizer que, em seu sentido adequado, refere-se à unidade habitacional em ambiente dotado de serviços e equipamentos urbanos que garantem a inclusão social no espaço jurídico da cidade.

Importante notar que “os cidadãos brasileiros são sujeitos de direito internacional aptos a exigir processualmente a promoção e o cumprimento de seus direitos humanos junto aos organismos internacionais de proteção” (ZEITUNE, 2016, p. 04). Sendo assim, o Estado tem o dever público de facilitar o acesso da sociedade à satisfação do direito à moradia e todos os institutos dele decorrentes.

No que diz respeito ao direito de propriedade, este é tipificado no inciso XXII do artigo 5º da Carta Magna e, segundo Costa Machado e Anna Ferraz:

Entende-se por direito de propriedade o direito patrimonial do homem. Sem dúvida, perfaz um dos valores mais importantes da ordem constitucional brasileira. O direito de propriedade é um dos pilares dos direitos fundamentais da pessoa humana e ninguém poderá ser destituído de seu patrimônio sem a correspondente e justa indenização. A garantia ao direito de propriedade propicia a efetivação de outros direitos individuais e liberdades, tais como o direito à intimidade, à privacidade, ao lazer, à moradia, à autonomia individual e à preservação da espécie humana. (MACHADO, FERRAZ, 2018, p. 57).

O direito à propriedadese traduz em uma prerrogativa preconizada na lei que regula a relação de um sujeito sobre determinado objeto.Propriedade traduz uma relação, sobre a qual recai uma proteção jurídica. Não é a propriedade um direito. O direito é sua proteção. Assim, direito de propriedade é o direito à proteção da relação de um sujeito sobre um objeto. Somente aquela relação que preenche requisitos determinados pelo direito é passível de ser protegida. Tal instituto, desde os primórdios dos tempos, é proveniente ao ser humana como uma condição de sua existência e pressuposto de sua liberdade (SCAVONE JUNIOR, 2020).

Isto posto, destaca-se que o acesso à moradia é tradicionalmente confundido com o de propriedade, fato este considerado importante do ponto de vista da segurança jurídica. Primeiramente, enquanto o direito à moradia se encontra no rol dos Direitos Sociais, o direito à propriedade é tipificado no artigo 5º da Constituição, ou seja, considerado um direito individual, todavia, ambos são de núcleo fundamental.

O direito social à moradia não pressupõe a coexistência do direito à propriedade. A realização do direito à moradia pode ser alcançado por meio de outros direitos que não a propriedade. O Estado pode implementar o direito social através da criação e execução de políticas públicas de concessão de usos especiais para fins habitacionais públicos ou privados.

Nesse ponto, vale esclarecer que, diante de uma situação concreta onde o direito de propriedade se opõe ao direito ao direito à moradia, considera-se que deve prevalecer ao máximo a realização da justiça social, ou seja, se a preponderância do direito à propriedade é susceptível de comprometer a dignidade da pessoa humana, deve prevalecer o direito à moradia.

Nelson Saule Júnior ensina que:

(...) se havia alguma dúvida da comunidade jurídica quanto à questão de o sistema constitucional brasileiro reconhecer o direito à moradia como um direito social, a sua previsão expressa no texto constitucional elimina tal dúvida e impõe a sua observância no mesmo patamar dos demais direitos fundamentais positivados em nosso ordenamento (SAULE JÚNIOR, 2004, p. 166).

Vale elucidar que a propriedade sempre proporcionou ao homem os meios necessários para um desenvolvimento econômico humano e social. A propriedade da terra sempre foi observada de modo rudimentar, como meio de produção de bens e de subsistência ao seu proprietário, contudo, a partir do desenvolvimento da industrialização foi onde a terra passou a ser utilizada para uma produção em maior escala. Após esse período, a propriedade de terras passa a ser um sinônimo de poder, onde quem possui mais terras, possui mais dinheiro e é necessário que tais meios de produção sejam entregues nas mãos de particulares viabilizando assegurar o pluralismo social.

2 A GARANTIA À MORADIA POR MEIO DE PROGRAMAS HABITACIONAIS 

O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) nasceu de um projeto legislativo de Iniciativa popular apresentado, em 1992, ao Congresso Nacional, contando com mais de um milhão de assinaturas as quais foram recolhidas com suporte das Comunidades Eclesiais de Base, atreladas especialmente às igrejas católicas.  Representou um dos quatro projetos de iniciativa popular que se tornou lei desde que a Magna Carta de 1988  reservou aos cidadãos a prerrogativa de propor  novos diplomas legais.

Como a Câmara dos Deputados não teria condições de avaliar a autenticidade de todas as assinaturas, o projeto de lei foi atestado pelo Deputado Nilmário Miranda.  Assim, foi desenvolvido com auxílio do Fórum Nacional de Reforma Urbana, visando criar um fundo público para o atendimento das demandas por moradias populares. Tal iniciativa nasceu na era Collor como uma medida positiva de entidade da sociedade civil organizada. Dentre os principais grupos de atores envolvidos épossível mencionar a central de movimentos populares, a Confederação Nacional da associação dos moradores, o movimento Nacional por luta por moradia e a União Nacional por Moradia Popular (SAULE; UZZO, 2009).

A original ementa do projeto de lei n. 2.710/92  determinava a criação do Conselho Nacional de moradia popular e do Fundo Nacional de Moradia Popular. A última redação propôs modificação no projeto e a nova ementa passou a dispor acerca do sistema nacional de habitação de interesse social, a criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), bem como seu conselho gestor. Após mais de uma década de tramitação e diversas discussões ideológicas, a Lei n. 11.124/2005 foi sancionada e publicada no Diário Oficial da União. Essa lei passou a prever um processo participativo de  desenvolvimento do Plano Nacional de Habitação e a sedimentação de fundos articulados nos diversos níveis da Federação, supervisionado por conselhos contando com participação popular e com medidas planejadas em Planos Locais de Habitação de Interesse Social.Os aludidos planos revelam natureza obrigatória para entes federados interessados em participar do sistema e dispostos a auferir recursos federais. Nos referidos planos devem  ser descritos as necessidades habitacionais dos municípios e as  alternativas para enfrentamento do déficit habitacional (AMORE, 2015).

A articulação dos três entes federados, sob coordenação do Ministério das Cidades, constituiu uma proposta que teve origem no projeto moradia no ano 2000. No plano deste projeto foram vislumbradas reuniões técnicas e seminários com movimentos acadêmicos, sociais, empresariais, sindicatos, organizações não governamentais e oPoder Público para debater  a Política Nacional de Habitação (PNH).

Os principais eixos da PNH foram a política financeira, a estrutura institucional e a política fundiária (MARICATO, 2006). Além disso, também foram previstos instrumentos de controle social desempenhados através dos Conselhos Estaduais e Municipais e do Conselho Nacional  das Cidades, com função geral de gerir fundos de habitação com recursos orçamentários para subsidiar grupos de baixa renda .

Desse modo, para que fosse viabilizado o acesso à moradia para os grupos de baixa renda era imprescindível  a aprovação do projeto de lei de iniciativa popular de criação do  SNHIS e FNHIS, que encontrava-se em tramitaçãohá mais de uma década no Conselho Nacional (BONDUKI, 2009). Na estrutura financeira do SNHIS foi estabelecido o equilíbrio  entre as ações do Poder Público e do mercado. O primeiro foi encarregado pelas ações de habitação de interesse social, ao passo que o segundo, ficou responsável pelas ações de habitação de mercado e atendimento da demanda por habitação para ampliar a oferta da classe média (AZEVEDO, 2007).

Logo, a legislação buscou estabelecer instrumento de longo alcance, por intermédio da integração das atividades mercantis e estatais. Desta forma, foram interpostos dois subsistemas que dispõem, de maneira distinta, sobre a habitação de mercado e a habitação de interesse social. Os subsistemas disciplinam o acesso à habitação para os que necessitam de subsídios separadamente daqueles que não necessitam. A separação reflete nas fontes de financiamento voltadas a cada subsistema. Para fins de sustentação dos subsídios imprescindíveis ao subsistema habitacional de interesse social foram reservados o FNHIS e o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), além de recursos oriundos do Fundo de Desenvolvido Social (FDS), do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), isto é, recursos públicos ou gerenciados pelo ente estatal. 

Por sua vez, o subsistema de mercado se sustenta, através da captação de recursos disponibilizados no mercado de investimentos, seja por intermédio das cadernetas de poupança, ou por outros mecanismos a exemplo dos títulos securitários lastreados pelos Certificados de Recebíveis Imobiliários, disciplinados pelo Sistema Financeiro Imobiliário (BRASIL, 2004). Deste modo, o SNHIS procurou desenvolver uma estrutura de governança descentralizada. No referido sistema, a execução da política habitacional ocorreria, de modo concatenado, pelas instâncias municipal, estadual e federal, com seus respectivos conselhos de participação social e fundos. Consequentemente, foi previsto um sistema integrado de política pública, contando com a participação conjunto entre os planos municipal, estadual e nacional.

 As supracitadas medidas almejavam expandir a cooperação entre os entes federados, buscando minimizar os vazios institucionais e as sobreposições. O aludido sistema evidenciou a preocupação em se estabelecer uma política de longo prazo, integrando os vários âmbitos governamentais. O desenvolvimento de políticas direcionadas a cada espécie de realidade seria efetivado através do fortalecimento do papel dos municípios e estados, com a participação dos cidadãos.

Em 2009, o Programa Minha Casa Minha Vida foi instituído, através da Medida Provisória editada em parceria com o setor da construção civil e o setor imobiliário (AMORE, 2015). A Medida Provisória n. 459/2009 recebeu centenas de emendas e tramitou, nas duas casas do Congresso Nacional, em regime emergencial, sendo aprovada em poucos meses e, posteriormente, transformada na Lei n. 11.977/2009.

Com o propósito de sedimentar condições de ampliação do mercado habitacional para atender famílias com renda de até dez salários mínimos, o Poder Público lançou o referido programa, anunciando a construção de um milhão de moradias. A partir do estabelecimento de um patamar de subsídio direto, proporcional às condições financeiras das famílias, tal programa buscou impactar a economia, através de efeitos multiplicadores produzidos pela indústria da construção. Além dos subsídios, buscava também alavancar o volume creditício para aquisição e construção de casas, ao mesmo tempo em que diminuiu os juros com a implementação do Fundo Garantidor da Habitação (CARDOSO et al., 2011).

Levando em consideração a proposta adotada para o programa, pautada na participação da seara privada, o PMCMV remeteu, a segundo plano, os preceitos e as discussões acumuladas em torno do Plano Nacional de Habitação de Interesse Social. Um dos principais reflexos, no que tange aos programas desenvolvidos na esfera do FNHIS, foi a diminuição dos repasses de recursos para as ações voltadas à provisão habitacional. Desde o advento do PMCMV, o FNHIS passou a centralizar seus recursos nas ações de desenvolvimento institucional e de assentamentos precários.

Os recursos foram direcionados para obras complementares de projetos em curso, custeados com recursos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), evidenciando o viés subsidiário do FNHS nas tomadas de decisões de políticas habitacionais (CARDOSO et al., 2011). Em resposta à crise global, o governo federal buscou implementar uma política habitacional com apelo social. O programa em comento centralizou e institucionalizou as políticas habitacionais, anteriormente dispersas em inúmeros órgãos, e sujeitas a interrupções. O “Minha Casa, Minha Vida” representou a criação da marca de um sistema que engloba uma gama de subprogramas, categorias, linhas de financiamento, fundos, agentes operadores, agentes financeiros, tipologias e meios de acesso à moradia própria (AMORE, 2015).

Contudo, segundo Marguti e Aragão (2016) a dinâmica do PMCMV nem sempre levou em consideração o déficit habitacional para eleger os prioritários municípios. Ao renunciar o papel de produtor direto de habitação de interesse social, o Estado transfere ao setor privado a importante incumbência de decisão acerca da localização dos conjuntos habitacionais. Sob o prisma da lógica de mercado, tem primazia os aspectos de viabilidade econômica dos empreendimentos e são menosprezados os aspectos concernentes à reforma urbana e direito à cidade. Deste modo, são relegados ao segundo plano os mecanismos de indução da democratização da gestão urbana, regularização fundiária e desenvolvimento urbano.

3 O REGISTRO IMOBILIÁRIO E O DIREITO DE PROPRIEDADE

O registro de imóveis se define, segundo as lições de Pontes de Miranda (2001, p. 249) “no ofício púbico, em que se dá a publicidade dos atos de transmissão dos bens imóveis e aos direitos reais sobre imóveis ou a negócios jurídicos que a eles interessam.” Desse modo, é necessário que haja esse sistema publicizado, tendo em vista que os direitos reais, por sua extensa eficácia erga omnes, denotam a propagação, para que as aparências não levem ao engano, pois nem sempre o indivíduo que se encontra na posse do imóvel é seu legítimo proprietário, ou possui um direito real sobre o mesmo.

Assim, se todos os indivíduos possuem a função de respeitar o direito real, abdicando-se de molestar seu titular, é oportuna e imprescindível a existência de um sistema publicitário capacitado em assegurar a quem pertence o imóvel e os direitos reais sobre ele criados, ao qual qualquer indivíduo interessado possa obter acesso através de certidões.

Corroborando ao estudo, o entendimento de Gomes assevera:

A importância econômica e social atribuída aos bens imóveis, por um lado, e a possibilidade de sua individualização, pelo outro, determinaram, dentre outras razões, a organização de um regime para a transferência da propriedade dos imóveis, que, tornando-a pública, proporciona maior segurança à circulação da riqueza imobiliária. (GOMES, 2008, p. 164).

            Não obstante se limite somente aos direitos e atos inerentes a imóveis, sem dúvida, o principal dever do registro encontra-se ligado aos direitos reais que sobre ele se edificam, elaboram, transmitem e extinguem.

            Toda a conjuntura registral observada na Lei 6.015/1973, em relação aos imóveis, diz respeito à matrícula, a qual se consiste em uma ficha, onde é aferido primeiramente os dados detalhados do imóvel, como seu tamanho em metros quadrados e características, os dados do proprietário vigente na abertura da matrícula, a numeração do registro anterior e os dados cadastrais fiscais do imóvel. Adiante, segundo os estudos de Pereira (2012, p. 100) “na referida ficha, que corresponde ao histórico do imóvel, vão sendo lançados sucessivamente os atos que versam sobre o imóvel (registro).”

            De maneira geral, os atos a serem apresentados no registro de imóveis acarretam efeitos de natureza constitutiva, uma vez que, sem a respectiva inscrição, não se elabora o direito almejado através do negócio ou ato jurídico. Desse modo, se compreende em um reflexo dessa função a redação dos arts. 1.227 e 1.245, caput, do Código Civil de 2002.

            Assim sendo, nem todos os registros são considerados de efeito constitutivo, de maneira que, em algumas situações, a propriedade ou direito se alcança em outro momento, anterior do ponto de vista lógico, possuindo o registro simplesmente o objetivo de declarar esse momento, tornando-o público e assegurando a disponibilidade de seu titular.

            Sobre o assunto, as lições de Sarmento Filho evidenciam três modalidades de publicidade imobiliária, quais sejam:

(a) publicidade-notícia, casos em que o registro serve para informar fatos e atos para a sociedade sem produzir uma eficácia especial; (b) publicidade declarativa, casos em que o registro publiciza direitos já constituídos, conferindo-lhes um plus, na medida em que é condição para transmissão do bem; e (c) publicidade constitutiva, casos em que o registro é essencial para que se constitua o direito. (SARMENTO FILHO, 2015, p. 55).

            Como explicitado, o registro torna públicas situações jurídico-reais, tendo em vista que, na maioria das situações, possui efeito constitutivo. Por essa razão, o registro é considerado uma das formas de aquisição da propriedade imóvel, assim como de direitos reais. Todavia, ao registro antecede evidentemente um negócio jurídico acordado entre as partes, o qual se constitui normalmente em um título, aqui compreendido em sua acepção forma, como a base que veicula o negócio ou ato jurídico.

            O referido título é o que se demonstra ao registro de imóveis e com base nele se empreende o assento registral. Desse modo, no ordenamento jurídico pátrio, o registro se define como ato jurídico causal, pois, segundo entendimento de Pereira (2012, p. 103) “está sempre vinculado ao título translatício originário, e somente opera a transferência da propriedade dentro das forças, e sob condição da validade formal e material do título”.

            Portanto, evidencia-se que o registro de imóveis se compreende em um sistema de publicidade, que almeja a segura aquisição, alteração e extinção de direitos reais imobiliários, o qual consagra o histórico de atos sobre cada imóvel estabelecido, viabilizando a terceiros o conhecimento de tais atos, através de certidões. Assim, a segurança dos atos ali registrados se assegura na existência do princípio da legalidade, que denota o oficial a qualificar os títulos, o qual terá como corolário o império de seu registro ou de seu não registro, a depender de suas qualificações. 

Sem sombra de dúvidas, sem publicidade, o registro da propriedade imóvel não alcançará um efetivo direito real, oponível erga omnes, visto que terceiros o desconhecerão. Nesse contexto, Leonardo Brandelli (2007) assinala que pode-se até chamar de direito real, mas na realidade não terá tal característica, ou não será em sua plenitude, à medida que tais direitos encontrarão graves restrições jurídicas oriundas da ignorância de sua existência por outras pessoas. Nesse sentido, inúmeros arcabouços jurídicos tiveram a gênese do sistema de Registro de Imóveis e da publicidade registral, a partir da necessidade de se assegurar a oponibilidade dos direitos reais de garantia, sobretudo de hipoteca, e não efetivamente para a proteção da propriedade privada, de maneira atualizada, permanente e de  fácil conhecimento da sociedade.

Na realidade, com o objetivo de se alcançar uma real publicidade dos direitos reais sobre imóveis, evidenciou-se a necessidade de instrumentos técnicos apropriados, a "história jurídica"  de cada propriedade territorial, de maneira a tornar público quem é o  proprietário, bem como quais são  as limitações ou gravames que acometem o imóvel (que diversamente do direito de propriedade por exemplo, não é possível de se identificar com base na aparência derivada da posse). Nessa esteira, conforme pontua Angel Cristóbal Montes (2005), em relação aos bens móveis, a publicidade e a segurança do tráfico jurídico restam atendidas, por meio do instituto da posse, no que tange aos imóveis, é notório que a posse é insuficiente para se  atingir os efeitos desejados.

Por este motivo, evoluiu-se para o que atualmente se conhece como Registro de Imóveis ou Registro Predial, que em síntese trata-se de uma instituição, que tem por incumbência legal a capacidade para dar publicidade a fatos jurídicos que se referem a bens imóveis, com efeitos declaratórios ou constitutivos do direito real de propriedade ou direitos reais que recaem sobre o direito real de propriedade imobiliária (RICHETHER, 2005).

4A RESPONSABILIDADE DA EFETIVAÇÃO REGISTRAL DE IMÓVEIS URBANOS

O cadastro atualizado de imóveis urbanos é o principal instrumento para o correto lançamento e recolhimento do Imposto Predial e Territorial Urbana (IPTU) aos municípios, porém ele também é utilizado para auxiliar na regularização fundiária, na melhoria do espaço público, infraestrutura e função social do território, entre outros aspectos.

Uma das atribuições elementares de qualquer ente estatal é sistematizar a distribuição da propriedade imóvel e assegurar ao seu titular, seja ele quem for- ente privado ou público- certa previsibilidade tanto no que tange à posse, que envolve o uso e o gozo do bem, quanto àquilo que aquele bem irá significar em seu patrimônio. Tal função, ao longo dos anos- e isso é previsto pela Carta Constitucional nacional, somou-se ao dever de assegurar que a propriedade imóvel, visto a sua escassez, atenda também a sua função social, não podendo existir em um território sem que lhe seja atribuída uma destinação social útil.

A referida função social é legitimamente exigida, especialmente, pois cada propriedade imóvel demanda do Poder Público uma gama de medidas: seu registro, o acesso a ela, a manutenção das condições deste acesso e, se urbana, a qualidade do convívio em seu entorno. Em razão disso, o ente estatal disciplina instrumentos de registros de aquisição e de transferência imobiliária, disciplina o seu uso e tributa a sua titularidade.

A Lei Federal nº 13.465/2017, do artigo 42 ao 54, prevê o procedimento de registro da  regularização fundiária urbana. Tais dispositivos regulamentam o registro da Reurb,  que é norteado, de acordo com as justificativas da Medida Provisória nº 759/2016,  pelas diretrizes da  consensualidade, da economia  procedimental, e da simplicidade para os cartórios de registro de imóveis, além da previsão específica desses dispositivos legais, inúmeros outros dispositivos da supracitada lei evidenciam a relevância (até predomínio) do registro imobiliário para atribuição de direitos reais aos ocupantes, no âmbito do procedimento de regularização fundiária urbana (Reurb). 

Tais mudanças na Política Nacional de Regularização Fundiária evidenciam uma simplificação do instrumento, caminhando para diminuição da multidimensão que lhe é atinente.  Diminuição esta que, consoante o instrumento venha a ser aplicado, pode descaracterizar a regularização fundiária da Lei n. 11.977/2009, do Estatuto da Cidade, e, especialmente, prejudicar a concepção da regulamentação como direito subjetivo do ocupante, de acordo com o preceituado pela Carta Constitucional em vigor (VIANNA, 2019).

A partir da análise dispositivos específicos da Lei Federal n. 13.465/2017, observa-se esse  caráter reducional da estrutura da regularização, ao passo que se verifica a simplificação de um complexo procedimento para arquitetar a dinamização de uma possível política em massa de titularização.

A referida lei também alterou a Lei de Registros Públicos- Lei Federal n. 6.015/1973, revogando o art. 288-A, que tratava acerca do registro da regularização fundiária urbana, incluindo, ainda, o § 3º no art. 221 da mesma lei de registros, que trata a respeito da dispensa de se apresentar títulos para a constituição de direito real na esfera do registro do projeto de regularização fundiária. A partir da dispensa da apresentação de títulos para a constituição de direito real em prol do ocupante, o ente estatal promotor da regularização pode elaborar uma listagem, oriunda de um cadastro prévio, com o nome dos ocupantes das localidades objeto de regularização fundiária, e levar a registro junto com o projeto de regularização e a CRF.

A Lei Federal n. 13.465/2017 positivou a possibilidade de registro, em ato único, do projeto de regularização fundiária de interesse social sobre região pública (art. 17), com a instituição de direitos reais em prol dos beneficiários, não exigindo-se titulação.  Esse ato único de registro (art. 17) reside no procedimento segundo o qual a autoridade cartorária de imóveis realiza, no mesmo procedimento, o registro do projeto de regularização fundiária e, de imediato, a atribuição dos direitos reais aos adquirentes, detentores do direito subjetivo à moradia, através do protocolo da listagem pelo ente público competente.  

Nesta esteira, o ato único abarca o registro daCertidão de Regularização Fundiária - CRF, que se trata da documentação que comprova a aprovação ambiental e urbanística da Reurb, o registro da planta do perímetro com o parcelamento de lotes e quadras, até a abertura de matrículas para cada parcela oriunda do projeto, visando se efetivar a atribuição de direitos reais, anteriormente efetivada por meio do procedimento de titulação coletiva ou individual. 

Nesse contexto de desburocratização do procedimento de registro da regularização fundiária, o diploma legal trouxe a possibilidade de se disciplinar informais núcleos urbanos, ainda que não situados no âmbito do perímetro urbano definido pelo município. O art. 44, § 3º e 7ºremete ao oficial registrador a incumbência de efetuar o cancelamento nos cadastros do INCRA, não podendo a circunstância de o núcleo urbano informal estar situado em região rural apresentar-se como obstáculo ao registro, independentemente da existência de índice de saneamento ou serviços basilares aos cidadãos residentes (VIANNA, 2019). 

Tal possibilidade de regularização em terras rurais com características urbanas necessita de um entendimento em favor do planejamento urbano, ainda que inexistente na Lei n. 13.465/2017, onde os municípios devem voltar atenção especial às disposições contidas na Lei n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade), notadamente no art.42-B,que determina a obrigatoriedade da criação de um projeto especial para a ampliação do perímetro urbano como modo de planejar o desenvolvimento local em prol de melhores condições de acesso à cidade e habitabilidade. Nas situações de regularização de condomínio, o registro da CRF promoverá efeitos de instituição de condomínio, facultando-se a aprovação da convenção, documento cuja falta, anteriormente à nova legislação, revelava-se como fator impeditivo de registro, caso não fosse juntado às demais documentações imprescindíveis à efetivação do registro.

Ainda no campo da desburocratização, os arts. 60 e 63 da Lei n. 13.465/2017 possibilitam que o registro dos conjuntos habitacionais seja realizado, dispensando-se o “habite-se”, permitindo que a averbação das edificações seja realizada a partir da simples notícia pelo promovente da regularização, de que constam aptas construções a abrigarem moradores. 

Em relação à demarcação urbanística,mecanismo estabelecido na Lei n. 11.977/2009, a Lei 13.465/2017 a tornou dispensável, visto que a nova redação estabelece que, com a apresentação do projeto urbanístico de regularização em cartórios, o oficial poderá realizar todos os atos para o seu registro. Tais atos abarcam a abertura de matrícula para a área ocupada que será objeto de regularização, efetuando os destaques, na matrícula de origem concernente ao imóvel, propiciando a unificação de áreas ou sua retificação, adotando-se o memorial descritivo formulado como o documento que promoverá a especialização das parcelas de terra alvo de regularização, dispensando, ademais, a apuração de remanescente. 

Tais atos específicos que tornam viável o registro do projeto de regularização, antes da edição da nova legislação, apenas eram possíveis pelo emprego do instrumento da demarcação urbanística. Com a redação conferida pela Lei n. 13.465/2017, a demarcação é reconhecida mais como uma alternativa do que um mecanismo prioritário para a regularização. O procedimento de registro simplificado do projeto de regularização fundiária pode ocorrer sobre todas as regiões onde esteja situado o “núcleo urbano informal”, seja área privada, área pública ou áreas de titulares não identificados, viabilizando que a regularização fundiária possa ocorrer sobre quaisquer terras com características urbanas (VIANNA, 2019).

5 A ATUALIZAÇÃO DO REGISTRO IMOBILIÁRIO E A IMPORTÂNCIA DO REGISTRO DE IMÓVEIS NO QUE TANGE AO DIREITO À MORADIA

A falta do correto cadastro tanto na prefeitura de um município, quanto no Cartório de Registro de Imóveis, leva a diminuição do valor do imposto pago pelo contribuinte, ocasionando desigualdade da qualidade e quantidade de distribuição de infraestrutura entre os níveis sociais de uma população, acarretando também o crescimento desordenado de determinadas localidades. A escassez de serviços básicos como saúde, educação, abastecimento de água potável nas residências e atendimento com saneamento básico em povoações de menor poder aquisitivo também são influenciados pelo cadastro inadequado dos imóveis.

Segundo Silva (1991, p. 153), “a arrecadação de receitas é realizada pela administração e seu produto é aplicado nas mais variadas despesas – obras, educação, saúde, segurança, saneamento -, de modo que as receitas obtidas de cada cidadão revertam em beneficio coletivo”.

Classicamente, o Registro de Imóveis constitui o guardião do direito da propriedade imobiliária e, a priori, o desenvolvimento do direito à moradia se centraliza no desenvolvimento da segurança da posse. Porém, os elementos do direito à cidade são viver com dignidade, viver em paz, viver com segurança e apenas por meio de um sistema de garantia de propriedade adequado é que haverá a satisfação plena de seu conteúdo.

A segurança da posse tem sua relevância imediata, porém, a propriedade é a finalidade a ser observada no direito à moradia, uma vez que apenas com ela se materializará a segurança jurídica plena, e a satisfação dos moradores de menor poder aquisitivo, assim, o próprio direito de concessão de uso foi alçado ao status de direito real, sendo possível a sua transmissibilidade por ato inter vivos ou causa mortis. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade confere papel destacado ao Registro de Imóveis para satisfazer o conteúdo do direito à moradia, o que infelizmente não foi absorvido de modo pleno e satisfatório pelos próprios registradores imobiliários, por vezes, evidenciando conservadorismo e timidez na aplicação da legislação.

Somente a título de ilustração, o Registro de Imóvel recebeu a incumbência da promoção de notificação pelo município de imóvel subutilizado, nos moldes do art. 5º, § 2º, da Lei 10.257/2001; a possibilidade de inscrição do direito de superfície, conforme art. 21 da Lei 10.257/2001; a publicidade na matrícula do direito de preferência na hipótese de alienação onerosa, nos termos do art. 25 da Lei 10.257/2001 (BRASIL, 2001).

Na mesma esteira, a Lei n. 11.977/2009 também manifestou elementos indicativos de que o conteúdo do direito de moradia, no território brasileiro, está vinculado ao direito de propriedade. O Registro de Imóveis representou o destinatário final da regularização fundiária,com o papel jurídico de presidir o procedimento e verificar os pressupostos elencados no ordenamento jurídico (BRASIL, 2009).

De modo geral, se procedermos a uma avaliação cautelosa da contemporânea legislação urbanística instituída no território brasileiros, nos últimos anos, será possível verificar, com total certeza, que todos os mecanismos existentes de regularização fundiária objetivam a conferência de direito real e sua consequente publicidade registral. Isto reforça o papel da propriedade imobiliária, no direito de moradia nacional, destacando a relevância do Registro de Imóveis no setor urbanístico.

Os oficiais de Registro de Imóveis estão diretamente atrelados a matérias urbanísticas e devem, obrigatoriamente, deixar de ser coadjuvantes e exercer a atribuição da nova ordem urbanísticaimposta, de forma que não se admite um registrador que não tenha domínio sobre o plano diretor e zoneamento de sua circunscrição. A participação em conselhos municipais é indispensável, e a criação de grupos de cooperação técnica e de convênios com as prefeituras é medida que trará grandes benefícios aos moradores das respectivas cidades, porquanto a questão registral sempre foi uma barreira quase intransponível no planejamento das cidades e na regularização fundiária.

CONCLUSÃO

O direito de propriedade se apresenta como um dos elementos basilares da sociedade contemporânea, constituindo uma característica humana que, com o decorrer dos anos, assumiu entendimentos e configurações diversas. 

A atual concepção de propriedade privada está pautada em ideias do liberalismo econômico, no entanto, a Carta Constitucional de 1988 cristaliza a perspectiva de que tal direito é inerente a todos, sendo que o princípio da dignidade humana, determinado como diretriz de todas as relações interpessoais e objetivo republicano firmado, no texto constitucional, apenas será atingida em sua totalidade, por meio da garantia de um patrimônio mínimo conferido a cada um.

 O arcabouço jurídico em vigor não admite uma visão de propriedade pautada no simples poder de acúmulo de bens, ideia que não mais se amolda às concepções do direito econômico, onde vão se consolidando os conceitos como igualdade, liberdade e fraternidade.

Não é possível se conceber a continuidade de uma visão arcaica que menospreze o elemento mais importante de todos os povos, que a própria humanidade. A existência de um viés segregatório, que marginaliza e aparta boa parte dos cidadãos, atenta frontalmente em detrimento dos preceitos esculpidos na Magna Carta, que insere o ser humano em primeiro lugar, colocando-o, ao menos em tese, em um patamar de grande destaque, com o propósito de valorizar o ser frente ao ter.

 O acesso à moradia trata-se de um pressuposto basilar, um mínimo imprescindível, para a vida com dignidade e uma garantia elementar para possibilitar o acesso aos demais direitos humanos. Tal condição lógica, que possibilita constatar que a moradia vincula-se em princípio com a vida digna e ao acesso a todos os direitos humanos, mas continua negligenciada  substancialmente na sociedade nacional.

O direito à moradia é paralelamente um direito fundamental e um direito humano assegurado constitucionalmente como um direito social fundamental, internacionalmente como um direito essencial e inerente à condição humana.

Nesse contexto, o Registro de Imóveis recebeu relevantes atribuições para auxiliar na garantia do direito à moradia, tornando-se um dos maiores atores da regularização fundiária.

Destarte, os operadores do Direito devem unir esforços para buscar uma aplicação célere, simples e menos burocráticas nesta seara, levando em consideração os princípios esculpidos no Estatuto da Cidade, sem prejuízo, entretanto, da segurança jurídica esperada e necessária.

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